“东数西算”全面启动 新基建如何避免“四万亿”老路？

历时近两年筹划的“东数西算”工程今年2月正式全面启动，这是继南水北调、西电东送、西气东输之后第4个跨区域资源调配的超级工程。对渴望优质项目的地方政府和投资者来说，“东数西算”或将带来中长期的重大投资机会。

在中国当下的经济增长模式中，“稳增长”与“稳投资”实为一体两面，而基建投资又被视为“稳投资”的重要抓手，在传统基建渐趋饱和之际，在“稳增长”压力徒增的2022年，市场对于新基建的期待并不让人惊奇，这种期待可以从2月中旬“东数西算”工程启动后资本市场的兴奋略窥一二。

其实，在2020年4月官方首次明确新基建七大领域，即5G、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网之后，新基建的投资一直在各地进行，包括近期在“东数西算”概念下火热的数据中心。

如果仔细查询2020年起各地公布的新基建路线图，公布的投资规模在数千亿至数万亿元不等，大有赶超当年“四万亿”之势，但是新基建似乎仍然不温不火，难以接棒传统基建。直到“东数西算”工程启动，外界似乎看到了与南水北调、西电东送、西气东输等量齐观的基建工程。只不过这一以企业为建设主体的工程注定与此前的超级工程不同，新基建并非传统基建更换了一件外衣，其最终甚至应该指向政府在基建投资中角色的转变。


“东数西算”的诱惑

相比于外界对于新基建拉动投资的期待，一些新基建领域对于产业链上下游的带动作用尚不明晰。以5G为例，相比于4G基站，5G基站部署更密集，光纤依然是基站之间最适宜的传输方式。有光纤通信企业负责人告诉《中国新闻周刊》，为了匹配高传输速率，5G时代的光纤技术并未发生革命性改变，但是对部署密度提出更高要求。业界原本预测5G会带来5倍、10倍的光纤需求，但目前匹配5G的光纤网络并未铺开，因为此前一些4G光纤网络同样可以使用。

在三类新基建中，5G属于信息基础设施，中国（深圳）综合开发研究院副院长武良成告诉《中国新闻周刊》，信息基础设施更多是依托原有软硬件，叠加新的技术。近期火热的数据中心也属此类。

2月17日，国家发改委就实施“东数西算”工程答记者问，同意在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、内蒙古、贵州、甘肃、宁夏8地启动建设国家算力枢纽节点，并规划了10个国家数据中心集群。去年5月，国家发改委等四部门曾联合发布“东数西算”顶层设计方案，而这场发布会被视为工程启动的标志。

据央视财经报道，“东数西算”工程在“十四五”期间每年将新增4000亿元以上相关投资。在“稳投资”的需求下，“东数西算”让产业链上下游看到了一个具象抓手。

商汤科技联合创始人、副总裁杨帆向《中国新闻周刊》透露，在位于上海的商汤科技人工智能计算中心（AIDC）建设中，基础建设折旧周期长，但投入占比不足30％，主要包括土地、地面建筑、风火水电（空调制冷、消防、湿度控制、电力）等一次性投入，真正投入占比较高的是人工智能专用软硬件，“数据中心或智算中心的建筑规模有限，更多为数字化转型服务，其核心价值在于人工智能服务与应用对下游产业的拉动杠杆”。

除去新增投资，数据中心拉动数字经济增长的作用同样被看重。中国信息通信研究院产业与规划研究所副总工程师王青告诉《中国新闻周刊》，计算力指数平均每提高1个百分点，数字经济和GDP将分别增长3.3‰和1.8 ‰。她将数据中心这样的数字基础设施称为“底座设施”，“东数西算”是利用西部地区算力资源承接东部地区算力外溢需求。

这背后是目前算力分布不均衡的现实。中国信通院在去年9月发布《中国算力发展指数白皮书》，2020年我国算力规模达到135EFlops，保持55％的高位增长，但是对部分省份算力规模的统计显示，北京、广东、上海的算力规模位列前三，而“东数西算”所涉及的成渝、内蒙古、贵州、甘肃、宁夏等西部地区算力规模并不占优。

“在‘东数西算’工程实施前，行业布局数据中心更多是基于自身业务发展来做决策。数据中心布局一般有两个出发点，一是跟随需求，用户在哪里就在哪里更多布局；二是综合考虑某地配套、土地、电力等情况。”腾讯云数据中心相关负责人在接受《中国新闻周刊》等媒体采访时表示。

在2月中旬的发布会上，国家发改委高技术司负责人表示，我国数据中心大多分布在东部地区，由于土地、能源等资源日趋紧张，在东部大规模发展数据中心难以为继。

此外，成本也是驱动“东数西算”的重要考量。据腾讯云数据中心相关负责人介绍，一个数据中心从建成到退役的全生命周期成本中，能耗成本占据40％~50％。“当下用户集中于东部地区，但是能源恰恰是西部地区较为丰富，特别是像西南地区的水电，西北地区的风电与光伏等绿色能源丰富，如果可以在西部布局数据中心，一方面可以降低数据中心的能耗成本，另一方面也可以帮助消纳当地的绿色能源。

谈及西部地区较低的电价对于数据中心的吸引力，杨帆坦陈，“吸引力确实很大。像AIDC这样的智算中心本质上属于人工智能方向的基础设施，而所有关于基础设施的布局逻辑一定是成本驱动，而且绿电还能带来碳指标。”

但并非所有数据中心都适宜在西部地区布局。发改委高技术司相关负责人表示，受限于网络长距离传输造成的时延，西部数据中心并不能满足所有算力需求，一些对网络要求较高的业务，比如工业互联网、金融证券、灾害预警、远程医疗、视频通话、人工智能推理等，可在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等东部枢纽布局；对于后台加工、离线分析、存储备份等对网络要求不高的业务，可率先向西转移，由西部的各大数据中心集群承接。

对于哪些算力需求更适于“东数西算”，杨帆认为，相比于互联网企业的数据中心，服务于人工智能的智算中心更适合在西部地区布局。互联网企业的数据中心一定会贴近用户，因为它具有强时延相关的特点，但是智算中心有大量离线分析任务，对时延相对不敏感。



大数据流通与交易技术国家工程实验室常务副主任、复旦大学教授黄丽华去年曾参与“东数西算”相关调研，她告诉《中国新闻周刊》，“东数西算”主要涉及一些数据密集型企业，如三大运营商、互联网公司等，调研期间一些企业表示“东数西算”可能难以解决他们在基础设施方面面临的压力，因为很多计算场景需要在零点零几秒之中给出答案。

“网络不仅事关时延，而且大规模骨干网络的建设也涉及成本问题，避免出现电价较低而网费较高的问题。”杨帆表示，国家发改委也在推出一些引导政策，各种解决模式都在尝试，如企业组成联盟与运营商谈判，或者地方政府组建新型互联网交换中心，实现某个区域内部的网络低成本打通。

除了网络层面的障碍，有业内人士介绍说，目前的上云类需求，很多地方在招投标时有默认的导向，认为数据最好放在当地处理，如果这样的导向始终存在的话，哪怕外地具有成本优势，也难以到外地布局数据中心。

“到西部去”，这已经成为数据中心未来迁移的方向，但是在资本市场兴奋之余，产能过剩的隐忧始终相伴，这似乎也是新基建的宿命。

警惕“烟囱效应”

“在过去，只有运营商才可以持有数据中心的牌照，有需求的企业只能租用，牌照放开后，包括互联网公司在内的企业开始自建数据中心。”腾讯云数据中心相关负责人表示。

其实，在“东数西算”工程启动前，各地便开始争相布局数据中心，特别是在2020年国家发改委明确新基建的范畴后。

有数据中心行业人士介绍，在过去几年时间里，一些政府会出台针对数据中心落地的优惠政策，将其纳入地方招商引资的序列，当然，也有企业主动与政府沟通落地数据中心的情况。“地方政府主要负责营商环境的准备，比如帮助投建数据中心的企业协调土地、能耗指标等，也包括向电网协调电力，并为企业注册、运营、招人等方面提供帮助。当然，最终投资的主体仍是企业”。

但此前各地纷纷投资建设数据中心的现象曾引发王青担忧，她表示，这些数据中心大多各自为政、相互分离，缺乏一体化的战略规划，容易造成烟囱效应和重复浪费。

在“东数西算”工程启动之时，也不乏中国数据中心已然过剩的隐忧。中国数据中心产业发展联盟此前发布的报告显示，中国中西部的数据中心资源相对过剩，西部的数据中心整体空置率在50％以上，部分区域上架率不足10％。报告将过剩的根本原因总结为，很多数据中心的建设由政府和资本驱动，并非用户市场需求直接驱动。

事实上，不仅是西部地区，东部地区，甚至一线城市数据中心利用率低的情况同样存在。科智咨询发布的《2020-2021年上海及周边地区IDC市场研究报告》显示，上海地区互联网数据中心业务市场中，持续增长的需求和较高的空置率共存，呈现出供需错配的现象。2020年上海地区IDC机房平均空置率为16.4％，部分数据中心空置率超过了40％。

“东数西算”工程也强调集群内数据中心的平均上架率至少要达到65％以上。“国家通过‘东数西算’工程指定枢纽节点和集群之后，企业会有一个明确的方向，避免随意分散布局而是鼓励聚集，这样就更容易产生规模效应，一是便于管理，二是可以压降成本，这是‘东数西算’工程一个很关键的考虑。”腾讯云数据中心相关负责人说。

他认为，2020年之后，数据中心是热点，热钱涌入、企业下场建设、一哄而上的现象确实存在。“但是一个行业的供求关系是波动的，更早之前确实有一段时间供不应求，此后又经历供大于求，是正常的周期性波动，从整体情况来看，行业仍然健康”。


杨帆则认为，应该区分服务于人工智能的智算中心和传统数据中心，两者的运营模式完全不同。“一些数据中心运营商的角色类似于产业园开发者，租下地皮后再转租，而智算中心则像是直接开办工厂。数据中心的投入主要体现在购置土地、建设地上建筑物和机柜、安装空调等配套设施，而智算中心则要在此基础上购置服务器、人工智能专用软硬件，最终直接服务于产业，可以被理解为数据中心+人工智能，两者带来的单位经济增加值不在一个量级”。

他向记者透露，与地方政府洽谈时会发现，他们更加在意单位能耗的经济增加值。“此前的情况是许多地区都在兴建类似产业园的数据中心或者打着新概念的智算中心，但能否对地方产业形成有效的服务价值又是另外的问题，因此存在供需错配的问题”。杨帆认为，更多数据中心项目还是在以开发产业园的模式进行。“建设智算中心需要较强的产业链上下游整合能力。”

产业园开发是传统基建常见的模式，而以相似的模式运营数据中心可能导致真正的价值被租用数据中心的企业拿走，并未留存于当地。

但是具体到服务于人工智能的智算中心，杨帆认为需求缺口依然存在，人工智能近六七年的技术演进导致对算力规模的需求大幅增长，业内最顶级算法所需的算力规模每三四个月就要翻一倍。

杨帆告诉《中国新闻周刊》，AIDC的设计算力为每秒3740 Petaflops（1 Petaflops为每秒千万亿次浮点运算），达到设计算力水平仍需时日。像特斯拉这样一家beplay规则 车企，其智算中心的设计算力为每秒5000 Petaflops，国内车企也在纷纷规划自己的人工智能计算中心，设计算力也在每秒几百、甚至上千Petaflops的规模，可见只是智能汽车这一个行业便对智算中心的需求如此之大。

杨帆介绍，目前在其他区域也在推进智算中心项目，可以利用存量数据中心，也就是将厂房盖在已有的产业园中，原有数据中心的能耗指标已经获批，只不过可能利用效率很低。“首先在上海建设智算中心是因为需要足够大的规模效应，租用数据中心难以获得足够体量来支撑上海作为商汤全球研发中心的地位，仅商汤自用就可以消耗AIDC一期工程一半的算力，到今年年底，一期工程的利用率可以达到80％以上。

其实不止是数据中心建设面临过剩的隐忧，相似的情况还存在于其他新基建领域。

如同样位列新基建7大范畴之中的充电桩，去年8月发布的《中国主要城市充电基础设施监测报告》显示，全国25座大型城市中，有22座城市单个公用充电桩的平均时间利用率不足10％，闲置情况引发外界关注。

全国政协经济委员会副主任刘世锦曾表示，新基建要防止一哄而起，“运动式增长”，留下一堆无效投资和烂尾工程。也不需要受到某种产业政策的照顾，拿补贴、吃偏饭，搞出新的不公平竞争。

黄丽华认为，新基建毕竟属于基础设施，也就是全社会可以共用的资源，更需要国家层面进行统筹。此外，外界对于“一哄而上”的担忧还在于，除去短期刺激投资的作用，项目的投资与收益如何平衡，特别是当众多企业成为投资主体之时。针对“东数西算”工程，国家发改委方面就曾表示，建设主体原则上为数据中心相关行业骨干企业。

换言之，新基建的真实需求到底有多大？

寻觅需求

“基础设施投入，特别是政府驱动的基础设施投入，一定需要一些超前性，特别是对于一些欠发达地区，鉴于发达地区资源聚集能力一定更强，因此需要适度超前布局，否则永远落于下风，但是布局又不能过于超前，还应考虑需求问题，这一平衡确实难以把握。”有受访者这样向记者感慨。

此前，复旦大学经济学院院长张军曾撰文指出，短期搞基建过多过猛，又会反过来威胁宏观经济的稳定。过去基建投资虽然对刺激需求发挥了正面作用，但多数情况下也制造了经济过热和宏观更大的不稳定。这是今天很多经济学家对“基建”二字还心有余悸的根源。他提醒，一旦违背经济和财务原则仓促上马，就可能因闲置设施而浪费资源，也会产生新的债务负担，拖累经济发展。

新基建的投资与收益能否平衡，这也是外界颇为关注的一点。


谈及数据中心的投资回报，腾讯云数据中心相关负责人告诉《中国新闻周刊》，“衡量数据中心投资回报周期长短，需要看跟哪些行业相比，数据中心如果可以找到稳定用户，也可以收获稳定的租金回报，尤其是在数字化转型浪潮下，可能投资回报表现更为出色，这也是近年来众多资本愿意入场的原因。”

但不可否认的是，数据中心、智算中心一次性投入仍然门槛较高。AIDC的总投资约56亿元，有商汤科技人士向记者感慨，这几乎是商汤有史以来最大的一笔固定资产投资，“超过55亿元的投资意味着什么？2021年底，商汤科技在香港上市时的募资净额刚刚超过55亿港元”。

杨帆认为，对于人工智能的需求一定存在，只不过需要通过引导将其更快速地释放出来。“目前对于人工智能的需求并非伪需求或非刚性，而是受制于高成本，而降低成本也是商汤投建大规模人工智能基础设施的核心出发点”。

在他看来，基础设施的投入是降低成本，从而激发需求的关键，“在建设人工智能基础设施之后，一旦客户有需求，可以在第一时间为客户提供服务，这是最短的价值变现路径”。

杨帆坦言，AIDC落户上海也与需求有关。“一方面是长三角地区购买力较强，另一方面企业体量较大，导致同样进行人工智能改造后带来的收益更高，企业也更愿意为之付出成本，甚至愿意不计较短期ROI而成为‘标杆案例’，因此需求较容易匹配。但是如果下沉到一个更广阔的市场，用户可能会更多考虑投入产出比的问题。在‘东数西算’的引导下，未来智算中心的布局仍然会围绕产业高地进行，因为当地产业利用人工智能改造升级的空间更大”。

如何找到需求不仅是数据中心、人工智能领域面临的问题，“重建轻用”几乎是新基建的通病。

“智算中心储备的算力暂时来看很难被新的技术迭代，但是一些新基建领域存在较长的建设周期与较短的技术迭代周期之间的矛盾，比如在5G目前尚未完全普及的当下，人们已经在畅想6G，在这个过程中，如何实现项目的供给与使用需求的有机衔接确实值得考虑。”武良成说。

深圳是全国首个5G独立组网全覆盖的城市，截至2021年9月，深圳5G基站数达到4.9万个，5G基站数达到27.9个/万人，5G用户和5G流量占比在北上广深四个城市中均排名第一。

2021年，深圳市政协曾发动100多名政协委员开展为期11个月的调研，调研组便指出“重建轻用”的问题，深圳 5G设施、智能杆等新基建的应用场景不足，“新基建”尚未体现出对企业发展、对经济增长的较大拉动作用。深圳市电子学会常务副理事长夏俊直言，部分平台企业因缺乏足够的应用场景而变成仅供展示的“阳台”。

其实5G的一个重要应用场景便是工业，但目前仍或多或少受困于成本问题。

有长三角地区工业企业负责人告诉《中国新闻周刊》，工厂在几年前便开始探索将5G与工业生产结合，希望让工厂的设备像手机一样，实时接入5G移动网络。

“2019年在与华为交流时我们就曾提出，对于九成工业生产现场，利用5G网络发送指令的延时需要控制在10毫秒左右，这也是国际公认的超低延时标准线，要在工业场景中达到这一延时水平尚有一定难度”。这位负责人表示，“更为关键的是达到这一延时水平的成本工业企业要负担得起，经过长时间摸索，现在每台设备的5G接入点月租费用才下降到20元左右，基本达到可以应用的水平。只有指标和资费同时满足的情况下才有推广前景”。

如何引导应用至关重要。夏俊认为，应将深圳市宝安区以消费券补贴鼓励企业上云上平台的模式进行推广，鼓励中小企业设备上云和业务系统向云端迁移，提升数字化、信息化水平。

杨帆介绍，在与地方政府洽谈智算中心落地时，其实更希望对方可以帮助梳理当地产业需求，本质是拉动当地产业对于人工智能的需求，如此一来产业的增加值，以及提供人工智能服务的增加值都可以落在当地，这样的模式更为健康。

能否匹配到足够的需求不仅决定着个别项目经济与财务的可持续性，也在一定程度上影响着新基建的投资规模。长期关注基建投资的明树数据高级研究员杨晓怿告诉《中国新闻周刊》，新基建是依托于产业升级以及经济发展后出现的新型需求而产生的，因此新基建的投资与地区经济发展质量、产业发展阶段密切相关。相比传统基建，新基建投资高度集中在一二线城市，使得新基建的投资总量相对较小，因此新基建目前并非“企业投资不足”，而是市场需求尚在发展阶段。


2022年2月23日，游客在上海城市规划展示馆内参观。馆内有目前全球最大的5D沉浸式数字沙盘，运用人工智能AI建模等先进技术，让参观者漫游在外滩、陆家嘴等著名地标街区。图/中新

政府需转换角色

2022年专项债发行节奏明显加快，以“稳投资”从而“稳增长”的意图明显。中财—中证鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成告诉《中国新闻周刊》，在目前专项债的投向上，更多以传统的交通基础设施为主，新基建所占比例有限。

赛迪研究曾预计，到2025年，新基建七大领域的直接投资将达10万亿元左右，带动投资累积或超17万亿元。

对于新基建钱从哪里来的问题，杨晓怿认为，相比传统基建，新基建由于与市场需求更为贴近，会更多地依赖企业投资。因此政府需要做的不再是直接投资，而是完善制度环境、激发市场需求以及疏通行业堵点。

新基建涉及的产业链更长，以数据中心为例，上可触及土方工程，下可触及GPU、DPU芯片，其中不乏一些“卡脖子”领域，市场普遍期待政府在这些方面聚焦和发力。有芯片行业人士向记者表示，例如为数据中心提供算力支持的GPU芯片，如果国内厂商仍然与国外厂商“平原作战”，恐怕难见胜算，因此希望政府有意创造一些需求给国内厂商。壁仞科技CTO洪洲告诉《中国新闻周刊》，预计“东数西算”拉开序幕后，国内更多的应用场景会向国产高端通用GPU芯片打开。

深圳市政协常委、中国（深圳）综合开发研究院副院长武良成也告诉《中国新闻周刊》，新基建的特征，首先是科技创新驱动，因而具有更大的复杂性、特殊性和不确定性。其次，与传统基建一样，属于公共品或准公共品，但是由于其由科技创新驱动，因而涉及的产业链条加长、应用范围拓宽，涉及巨大的投资规模。“财政资金不足以支持这样的投资规模，需要更多社会资本参与新基建，而选择一个怎样的投资模式是一个新的课题”。

深圳于2020年发布的关于加快推进新型基础设施建设的实施意见（2020—2025年）中明确提及，构建多元化投融资体系。上海版新基建行动方案中也有类似表述，“吸引国内外投资者投资上海新型基础设施建设项目”。

深圳于2020年发布首批95个新基建项目，总投资额4119亿元，其中社会投资项目34个，总投资2447亿元，投资占比60％。同年，上海也发布了未来3年约2700亿元的新基建投资项目，各级政府投资约600亿元，其余2100亿元是社会投资。

企业应该是新基建投资的主体，这与传统基建完全不同。去年5月，在2021清华五道口全球金融论坛上，全国政协委员、证监会原主席肖钢表示，新基建建设资金需求量巨大，而社会资本投入却不足，尚未形成政府引导、企业为主、市场运作的投融资格局，制约了新基建发展。

肖钢坦言，当前新基建的投资主体依旧较为单一，除了政府投资外，主要是三大通信运营商和一些国有企业投资，民间投资较少，活力不足。

今年已是深圳版新基建行动方案执行的第三年，作为去年市政协调研的参与者，武良成也有类似的感受，“深圳新基建存在一系列矛盾，最为核心的矛盾便是其很容易再次变为由政府主导”。

武良成坦言，在调研过程中，感受到的最大问题便是“共识不足”，“所谓共识指的便是政府与市场达成的共识，新基建项目投资回报周期较长，因此在吸引民营企业参与时，需要清晰设计利益分担机制”。

温来成也告诉《中国新闻周刊》，如今PPP项目也仅靠财政部和国家发改委的部门违章规范，甚至没有国务院层面的条例，而PPP项目最长的年限可以长达30年，大额、长期的投资缺少法律层面保障，民营资本必然难以轻易进入。而从统计结果来看，PPP项目中，民营资本所占比例仅为30％左右，余下70％多为地方国企、央企。

腾讯云数据中心相关负责人表示，建设数据中心需要购买土地、进行建设，运营周期至少在10年以上，企业当然希望当地有稳定、良好的营商环境，“这可能是最重要的”。

除了需要必要的安全感，在新基建涉及的广阔范畴中，哪些允许并适宜社会资本参与仍待明晰。

武良成讲述了一个他在调研过程中遇到的案例。“在调研深圳原有信息基础设施的情况时，发现相关数据分散于各个政府部门，而且数据属性并不一致，即使是调研组也难以掌握完整数据。因此在收集这些数据后需要将其打通后共享，这是数据共享平台的缺失，那么这件事该由谁来做？收集一些公共数据应该由政府来做，因为这涉及信息安全与个人隐私，但在赋予政府这项权力的同时，也要追加其在保证安全、隐私的情况下共享数据的责任，这也是对政府行为的一种约束”。

不过他也认为，目前确实难以对新基建中政府与市场的边界做“一刀切”式的划分，更应建立多元供给的机制。“新基建更多涉及公共品、准公共品，因此政府主导的责任无法逃避，但主导并不意味着成为每一个项目的主要投资者，而是要按照新基建项目的重要性进行划分，匹配对应的供给体制。如果纵向划分为信息、融合、创新三类，横向就要区分重要性，如是否具备国家层面的功能，比如国家科学中心的项目就需要中央资金的支持，但实际上中央财政对于深圳正在进行的国家科学中心项目支持甚少”。

“此外，应该按照不同行业的属性出台一份新基建的市场准入负面清单，比如一些涉及公共安全、隐私的项目市场主体不能进入，在负面清单之余，就可以按照利益共享、风险共担的原则建立多元供给模式，但目前尚未有很清晰的负面清单界定。”武良成说。