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——关于电力工业发展的思考之五(统筹风电科学发展篇之四)
2013年5月
【提要】 根据《可再生能源法》规定，全国风电开发利用规划应当遵循因地制宜、统筹兼顾、合理布局、有序发展的原则，对风能等可再生能源的开发利用作出统筹安排。规划内容应当包括发展目标、主要任务、区域布局、重点项目、实施进度、配套电网建设、服务体系和保障措施等。
在风电中长期总量目标确定以后，根据《可再生能源法》第八条规定，国家主管部门要会同国务院有关部门，编制全国可再生能源开发利用规划，报国务院批准后实施。从操作层面看，研究制定风电开发利用规划(以下简称风电规划)是与确定风电中长期总量目标同步进行的。对于开发规划内容深度要求，《可再生能源法》明确规定，应当遵循因地制宜、统筹兼顾、合理布局、有序发展的原则，对风能等可再生能源的开发利用作出统筹安排。规划内容应当包括发展目标、主要任务、区域布局、重点项目、实施进度、配套电网建设、服务体系和保障措施等。同时，要求组织编制机关应当征求有关单位、专家和公众的意见，进行科学论证。经批准的规划应当公布；经批准的规划需要修改的，须经原批准机关批准。在实践过程中，我国风电等发展存在着十分明显的发展目标调整频繁、地方规划与国家规划脱节、风电规划与其他电源规划脱节、风电规划与电网规划脱节、风电规划与消纳市场脱节等问题。
一、加快完善清晰风电开发思路
一是风电开发不仅要从电力系统整体高度进行统筹规划，更要纳入电力工业发展规划中，统筹协调消纳市场、配套调峰电源、送出电网工程以及经济政策各方面，避免出现两张皮甚至多张皮现象。
二是坚持大中小、分散与集中开发相结合的方针。要深刻反思和认真吸取“十一五”期间为加快风电开发，超越中国国情和电情，过度强调在“三北”(西北、华北北部和东北)地区建设陆地风电三峡，造成大量弃风的教训。针对国家主管部门尚未正式出台电力工业发展规划特别是电网规划的现实，近中期应优先开发分散在负荷中心的风力资源；在偏远地区与太阳能、天然气以及储能等相结合，适度发展分布式能源系统。大风电基地开发要结合地区特点，做到配套送出电网工程提前开工、同时投产，实现合理消纳。
三是加快实现风电技术自主化。通过风电开发和建设，促进风电技术进步和产业发展，实现风电设备制造自主化，尽快提升风电市场竞争力。综合考虑各方因素，在“十二五”和“十三五”期间应适度控制开发节奏，实现稳健有序开发，确保到2020年我国风电技术处于世界领先水平，为2020年后更大规模开发奠定良好基础。要注意克服求大、求快而轻视自主技术创新的倾向，否则将对风电产业科学发展带来严重伤害，近年来风电产业发展困局就是真实的案例。
四是完善政策，调动各方积极性。在市场经济条件下，使风电开发链条上的某些方受益而某些方受损的政策既不完善也不可持续，应努力做到在国家宏观调控下，各方都能够获得合理收益，从而调动相关各方的积极性。特别是要研究制定相关政策，真正能够吸引民间投资进入风电产业。
二、清晰明确风电场的具体消纳市场，实现风电场规划布局与其消纳市场相统筹
长期以来，我国风电规划多侧重于资源开发规划，对发电出力特性和消纳能力研究不够，在规划中没有具体的消纳方案。例如，内蒙西部（以下简称蒙西）电网风电资源丰富，2011年并网风电装机764万千瓦、发电量139亿千瓦时，其上网电量除部分在本地区消纳外，其余需要外送。国家及地方主管部门在制定风电规划时没有明确各年份本地区消纳多少、需要外送到具体的外区电网消纳多少，特别是省级主管部门在核准建设中更没有与消纳风电的外区政府部门及其电网公司主动协调到位，造成了蒙西风电消纳问题日益突出。即使是外送到华北电网特别是京津唐电网消纳，也因河北张家口、承德地区大规模风电装机的陆续投产，华北电网也面临本地区风电消纳难题。对大型风电基地，受本地区用电需求、电源结构和调峰能力所限，除本地区消纳部分风电外，尚需大规模外送来消纳。所以，国家及地方主管部门在制定风电规划时，应明确风电项目的具体消纳市场，即具体明确该项目是在本地区消纳、消纳多少，再是在本省消纳、消纳多少，三是在所在区域电网消纳、消纳多少，最后是在其他区域消纳、具体哪个区域、消纳多少。即使是分散开发，随着开发规模的不断增加特别是开发速度过快，也可能造成部分年份难以消纳，解决之道在于或扩大消纳市场范围，或适度控制开发进度，这些也都需要在规划中予以具体明确。
三、清晰明确风电场接入电力系统的具体电网项目，具体实现风电规划与电网规划相统筹
电源规划和电网规划是电力发展的两个有机组成部分。风电规划与电网规划脱节是长期存在的痼疾，突出表现在政府部门公布的风电规划中，即使对风电消纳市场有所涉及，也大都没有明确承担接入电力系统的具体电网项目，特别是没有明确外送到本地区外消纳的跨省跨大区电网项目。我国电网发展长期滞后于电源发展，风力资源富集地区往往是经济发展相对落后的地区，电力需求较低，电网结构薄弱，消纳能力极其有限，大规模高强度集中开发，给风电接入电网、可靠送出和安全运行带来了巨大的压力。由于国家电网规划迟迟未能出台，风电规划中又没有明确具体的配套电网项目，加上提出风电外送的部分电网项目没能得到国家主管部门的认同，电网公司依法难以也不能提前开展项目前期工作。风电项目建设周期短，电网工程建设周期长，即使国家主管部门在核准风电项目的同时，明确甚至核准了配套的电网项目，也必然要出现风电项目与配套电网项目投产不同时的现象，从而造成风电场难以消纳而弃风、甚至不能及时并网。
要实现风电规划与电网规划的协调和有机衔接，国家主管部门在风电规划中应清晰明确风电场接入电力系统的具体电网项目，特别是要具体明确大型风电基地的接入电力系统的电网工程。
四、清晰明确风电调峰调频方案和具体电源项目，实现风电规划与电源规划相统筹
风电规划作为电源规划的组成部分，不能脱离电源总体发展规划的目标和基本框架。既要使风电规模及其布局为电源总体规划的主要目标和基本任务服务、自觉纳入电源规划，又要从整体电源规模及其布局出发来研究规划风电规模及其布局。
从实践看，因多方面原因，国家主管部门特别是省级主管部门在研究制定风电规划时，往往忽视了系统电源结构和调峰调频电源规划布局，即使提出了也大多是原则性要求，没有具体规模更没有具体布局，随着风电大规模并网，将直接导致电力系统由于调峰能力不足而限制风电出力。
鉴于风电的“劣质”电力属性，风电装机规模需要与其他电源的调节能力以及系统调峰电源的规模相匹配，才能更好的消纳，所以国家主管部门在研究制定风电规划过程中，既应根据电源规划等来确定中长期总量目标和具体布局，又应清晰明确电力系统调峰调频电源规模及其具体布局。如此才能便于电网公司或发电公司根据规划提前开展前期工作，在国家核准后提前开工建设，最终实现与大型风电场同时投产，增强电力系统消纳能力，减少弃风。
五、清晰明确中央与地方规划协调关系，实现中央与地方的风电规划相统筹
通过系统调研发现，地方与国家的风电规划脱节十分严重，国家现有的风电规划在时间上没有明确各年份的发展计划，在空间上没有明确各省区市的发展规模；受地方利益驱使，一些地区的风电规划只考虑资源情况，建设规模远远大于国家规划，导致风电无序发展，这也是“三北”风电基地近几年大量弃风的重要原因。
《可再生能源法》第八条明确规定，国家主管部门会同国务院有关部门，编制全国可再生能源开发利用规划，报国务院批准后实施。省、自治区、直辖市人民政府管理能源工作的部门会同本级人民政府有关部门，依据全国可再生能源开发利用规划和本行政区域可再生能源开发利用中长期目标，编制本行政区域可再生能源开发利用规划，经本级人民政府批准后，报国家主管部门和国家电力监管机构备案，并组织实施。按照法律规定，全国风电规划指导地方风电规划，全国规划和地区规划相互衔接，共同构成一个科学有序、合理分工、有机衔接的规划体系。
全国风电规划要明确规划总目标及分省规划目标、布局及时序。省级主管部门应根据全国规划确定的各省区市中长期目标及其规划布局，因地制宜细化落实本地区风电发展目标、重点和时序，不得与全国风电规划相冲突。
六、加快建立风电规划新体系与新机制
风电规划是国家主管部门的重要职责，也是政府宏观调控的重要手段，亟需加强和深化。综合上述分析，主要有：
一是加强国家主管部门的风电规划管理职责，加快建立健全电力工业发展规划统筹下的风电规划管理体系，加快建立健全各专项规划统筹协调、衔接高效的运行机制。结合我国国情和具体实际，建议国家主管部门应设置专门司局负责包括各专项规划在内的电力工业发展规划的统一管理，而不是把各类专项规划分归不同的专业司局进行管理。如此，才有可能较好实现风电与消纳市场、风电与电网、风电与其他电源、中央和地方等相关规划相协调，做到发展思路和原则一致，发展目标和任务相互匹配，真正发挥风电规划的引领作用。
二是实现风电规划管理体系、管理机制和研究协作体系的有机协调统一。风电规划管理协调的责任主体是国家主管部门和各级主管部门；参与主体和实施主体是发电企业、电网企业、行业协会、科研部门、装备制造业、社会公众等；协调手段以行政手段为主、经济手段为辅。
三是建立完善管理制度。详细制定风电规划的论证、评估、衔接、公示、审批、公布和滚动修订等工作流程和工作规则。风电规划经国务院批准后应当对外公布；经批准的风电规划需要修改的，须经原批准机关批准。
四是完善风电规划研究协作体系。充分发挥行业协会、电网公司、大型发电集团以及科研设计机构等的作用，充分吸取专家、学者和社会公众意见，建立健全政府部门指导下相互协调合作的规划研究协作体系。加强与上下游行业之间的学术联系和研讨。
核心提示：
