我国光伏产业政策设计还有进步空间

国家发改委能源研究所可再生能源发展中心副主任任东明

2013年，我国集中出台了多项光伏政策。2013年7月15日，国务院发布了《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》，即“光伏国八条”，提出2015年光伏装机目标为3500万千瓦。随后，国家财政部、发改委和能源局陆续跟进，公布了《分布式发电管理暂行办法》、分布式光伏电量补贴政策、电费附加通知等政策。

之所以集中出台政策，首先是2011年到2012年，国内的光伏企业连续亏损，众多企业经营困难，遭遇连锁债务危机，部分龙头企业破产，形势非常危急。同时，欧美“双反”，国内光伏产业更是受到全面的冲击，在此压力下，必须启动国内市场。其次，我们还面临着雾霾治理的难题，需要推动清洁的光伏发电快速发展。此外，我们国家最近两年经济放缓，需要新兴产业推动经济增长。

政策对于整个产业的发展起到了很大的促进作用。2009年，国内光伏市场起步，2013年年底，光伏发电总装机达到了1900万千瓦，其中光伏电站是1600万千瓦，分布式光伏是300万千瓦。2013年，伴随着一系列政策的出台，国内光伏市场开始呈现爆发式增长，相关企业开始恢复信心，主要企业开始扭亏，经营状况开始得到改善，特别是去年“双反”纠纷成功化解，为我国光伏产业走出困境提供了条件。

在政策的支持下，各地发展光伏的积极性也有很大的提升。我们统计了装机容量处于前十位的省（自治区、直辖市）的情况。2013年，甘肃、青海和新疆三个省（区），地面光伏电站容量都突破了200万千瓦，累计达到640万千瓦，占全国光伏装机容量的60%。分布式也有很大增长，在装机容量前十位的省（自治区、直辖市）中，中东部经济较发达地区占多数。

但在政策执行过程当中，还存在一些问题，这些问题有产业本身遇到的，也有政策设计层面出现的。

光伏产业本身的问题，一是在地面电站建设过程中，光伏发电成本还相对较高，西部大型光伏电站、地面电站，都面临弃光的挑战；另外就是需求侧的市场机制、基础设施和法律环境，在我们国家仍然需要改善。另外，还存在合适的场地难找、融资难、收益率比较低、接收期长等问题。

政策本身也非无懈可击。我们结合2013年全国人大环资委对《可再生能源法》的执行情况进行评估，总结出了政策层面存在的三个问题。一是政策刚性问题，执行刚性不足。主要是在强制上网制度和全额保障收购制度的具体执行过程当中，如果有单位违反了，目前还没有办法对违反者进行处罚。二是政策规划出台比较滞后，与相关规划协调性不足，主要是中央与地方规划、可再生能源规划和专业规划之间协调性不足。三是补偿资金也不足，现在由于可再生能源电价附加费提高到了1.5分，暂时缓解了补贴量不足，但是长远来看，这种不足状况，还可能继续困扰整个产业发展。

下一步，我们还需要出台更多的政策支持光伏，特别是分布式光伏的发展。除中央政府拿出费用进行补贴之外，地方政府也应该拿出更多的办法，来支持分布式光伏发展。现在许多地区，比如上海、江西、河南、山东等等，已经出台了在中央补贴的基础上又加价补贴分布式光伏的政策，但这些政策，现在有些还没有到位。随着政策到位，未来分布式光伏会有一个很大的增长。